第二，中观层次治理，其核心问题是大学决策权如何分配。

上诉，乃对于下级法院之尚未确定之判决，而向其上级法院表示不服，请求予以纠正，并寻求救济之制度。二是复议案件的增多和诉讼案件的减少。

行政复议机关应当是行政争议的裁判者而非行政争议的当事人。行政复议纠错率固然上升明显，但复议案件量的增加并不明显，行政诉讼案件量也并没有出现下降。[43]行政诉讼的程序标的与诉讼标的的核心区别在于：一是两者的内涵不同，程序标的是原告诉讼时所针对的对象，诉讼标的是原告的权利主张。（二）行政复议机关怕当被告假设之剖析 通过行政复议机关作共同被告制度来倒逼行政复议机关积极作为、降低行政复议维持率，这是立法机关设立行政复议机关作共同被告制度的初衷。发布后，政府机关外聘律师作为政府的法律顾问并参与处理行政复议和行政诉讼案件已经成为常态。

[15] 纵博：《最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能及设计构想》，《法律科学（西北政法大学学报）》2015年第2期。与法官相比，行政复议工作人员更为缺乏职权保障和岗位激励，这也直接导致了行政复议工作相对缺乏吸引力。然而从2015年开始，行政复议的维持率明显降低，2015年是54.59%、2016年是48.48%，2016年是首次低于50%，2017年和2018年的维持率则相差不大，分别是50.89%和50.8%。

根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第136条的规定（以下简称：《解释》）。首先，行政复议机关作共同被告，在很大程度上将与复议被申请人成为利益相关者。（三）程序标的与诉讼标的混同 行政诉讼之程序标的，意指行政诉讼在程序上，究竟以何种事项或行为作为诉讼争议之对象，[41]也就是作为行政诉讼案件存在基础的行政行为。[46] 蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版社2000年版（台北），第223页。

行政复议机关作共同被告制度将在一定程度上消解我国行政复议制度改革所带来的复议公信力的提升，因为行政复议机关作共同被告制度在客观上将导致行政复议机关与复议被申请人之间关系更为亲密。现阶段行政复议纠错率的上升，客观而言，行政复议机关作共同被告制度是直接原因。

《解释》第22条第1款规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。行政复议属于为行政相对人提供的一种行政系统内部的救济渠道。因此，有学者主张应当适时取消这一制度。如前所述，行政复议机关作共同被告制度之所以能够发挥作用，并不是因为行政复议机关怕当被告，而是因为行政系统内部的考核发挥了作用。

如我国《行政诉讼法》26条第1款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一方面，这一规定在客观上加大了行政复议申请人在行政诉讼中胜诉的难度。行政复议机关作共同被告制度所带来的这两项成本是隐性成本，在当前并未凸显。早在1981年，时任美国总统里根就通过12291号总统令要求所有新制定的政府规章都要符合成本收益分析的标准。

[35] 习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月7日），载《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第102页。换言之，行政复议维持决定的违法性与原行政行为的违法性具有同一性。

[5]判断行政复议机关是否积极作为的指标主要有两项，一是维持率，二是撤销率。在一般情况下，交通出行成本并不会太高，因为依照我国《行政诉讼法》的规定，地域管辖遵循的是原告就被告原则，但在行政行为经过复议的情况下，我国《行政诉讼法》（18条）赋予了原告选择权，原告既可以在最初作出行政行为的行政机关所在地起诉，也可以在行政复议机关所在地人民法院起诉。

从逻辑上而言，行政复议纠错率的上升会提升其对相对人选择行政复议渠道的吸引力，进而带来行政复议案件量的上升和行政诉讼案件量的下降。行政复议机关在不作共同被告后，可以有效降低行政复议机关的成本，从而可以有更多的精力投入行政复议工作，提高行政复议机关的工作实效，而不是在复议工作与应诉工作之间疲于奔命。[47] 参见前注[43]，陈清秀书，第421页。行政复议机关作共同被告制度的收益应当主要体现在两个方面，一是行政复议纠错率的上升，二是行政复议案件量的增加和诉讼案件量的下降。诉讼经济原则作为节省诉讼资源的重要方法被各国在构建诉讼程序中广泛运用，以达到以最低的诉讼成本而获取最大的法律效益之目的。[2] 参见童卫东：《进步与妥协：〈行政诉讼法〉修改回顾》，《行政法学研究》2015年第4期。

[12] Administrative Review Council，Better Decisions:Review of Commonwealth Merits Review Tribunals，Administrative Review Council Report No.39，September 1995. [13] 《解释》第135条第2款规定：作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。首先，进一步推动复议工作人员的专业化建设。

[51] 参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第423～424页。在2014年我国《行政诉讼法》修改之前，因为行政复议决定不是行政诉讼的程序标的，因而经常会因为行政复议决定的效力问题而产生一些争论。

在美国也是如此，尽管有三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过。最高人民法院的司法解释更是肯定了行政复议机关补位角色的合法性，[14]使得行政复议机关更加远离居中裁判的角色定位。

另一方面，这一规定也与行政复议准司法的定性不符。[28] 同上注，弗里德赫尔穆·胡芬书，第114页。行政诉讼之标的，在原告方面，乃其得向行政法院主张救济或请求裁判之事项或内容及其根据。三、行政复议机关作共同被告的理论证伪 行政复议机关作共同被告制度，虽然在理论上不乏反对的声音，但也有不少赞成的声音，认为行政复议机关作共同被告制度，是具有理论支撑的。

首先，行政复议是一种纠纷解决机制与权利救济机制，解决行政争议是其核心功能。正因为其是一种行政系统内部的救济渠道，所以时常难以获得相对人的信任，甚至成为反对行政复议制度的一个理由。

这是否意味着行政诉讼程序标的的作出组织就一定是行政诉讼的被告呢？事实并非如此，关于行政诉讼被告的确定，一直存在着形式被告和实质被告两种不同的路径。行政复议机关不作为共同被告，不仅具有理论依据，而且也具有现实可行性。

[33] 参见江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第66页。[30] [日]美浓部达吉：《行政裁判法》，邓定人译，中国政法大学出版社2005年版，第29页。

无论从成本收益分析角度而言，还是从理性分析而言，都不应让行政复议机关作为行政诉讼共同被告，恢复行政复议准司法的固有属性，同时通过建立事后的责任追究机制等，让行政复议发挥其作用，进而成为我国解决行政争议的主渠道。这一规定存在以下两个方面的问题。[16] 程琥：《解决行政争议的制度逻辑与理性构建——从大数据看行政诉讼解决行政争议的制度创新》，《法律适用》2017年第3期。根据统计，行政复议案件与同期行政诉讼案件的数量对比，美国为24比1，日本大约为8比1，韩国约为7比1。

另一方面，应当施行行政复议决定的公开，公开行政复议决定，将行政复议工作展示在公众的视野中，可以对行政复议工作形成有效的监督，从而促使行政复议工作人员认真、合法履责并提升办案质量。实质被告强调被告的被动适格，被动适格是指实体法上的能力，亦即：作为内容上有资格的行政机关，同意原告的实体请求的能力。

[24] 参见前注[1]，梁凤云文。[11] 赵德关：《新时期行政复议制度的定位与展望》，《行政法学研究》2016年第5期。

[7] 在2011年至2016年的统计数据中，调解是单独统计的，终止包括三种情形，即撤回申请、和解协议和其他。成本收益分析是一项务实的（pragmatic）工具，可以帮助人们在多重相关情况中做出综合判断。